El derecho a protestar

William Herrera Áñez [1]

1. Las protestas en el sistema interamericano [arriba] 

La protesta social es un derecho humano, que se encuentra protegida por una constelación de derechos y libertades que el sistema interamericano garantiza tanto en la Declaración Americana de los Derechos y Obligaciones del Hombre como en la Convención Americana de Derechos Humanos.[2] Aquí se utiliza indistintamente “protesta social” o “manifestaciones públicas” para referirse a toda acción individual o colectiva dirigida a expresar ideas, visiones o valores, oposición, denuncia abuso de poder o reivindicaciones políticas, sociales o culturales; apoyo o crítica al propio gobierno; la reacción a una política o la denuncia de un problema público.

El derecho a la libre manifestación y a la protesta pacífica son elementos esenciales del funcionamiento y la existencia misma del sistema democrático, así como un canal que permite a las personas y a distintos grupos de la sociedad expresar sus demandas, disentir y reclamar respecto al gobierno, a su situación particular, así como por el acceso y cumplimiento a los derechos políticos y los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

En el sistema interamericano se pone de relieve una fuerte interconexión entre el derecho a la libertad de expresión y el derecho de reunión y el derecho a la protesta social. Las reuniones y manifestaciones desempeñan un papel muy dinámico en la movilización de la población y la formulación de sus reclamaciones y aspiraciones, pues facilitan la celebración de eventos y ejercen influencia en la política pública de los Estados.

El derecho a la protesta también se encuentra fuertemente asociado a las actividades de defensa de los derechos humanos, incluyendo demandas de reconocimiento, protección o ejercicio de un derecho. Y se recurre a las protestas para reaccionar ante hechos puntuales de violencia, desalojos, cuestiones laborales u otros eventos que hayan afectado derechos. Las protestas sociales han constituido una vía por la cual se logró tanto la elevación del piso de garantía de derechos fundamentales a nivel nacional, como la incorporación de una amplia cantidad de derechos en el desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos. Y se encuentra fuertemente asociada a las actividades de defensa de los derechos humanos, incluyendo demanda de reconocimiento, protección o ejercicio de un derecho político como el de elegir y ser elegido en procesos electorales limpios y transparentes.

Los derechos a la libertad de expresión, reunión pacífica y asociación no sólo garantizan la promoción de los derechos sociales, culturales y ambientales sino también la identidad de grupos históricamente discriminados. La protesta juega un papel central igualmente en la defensa de la democracia, la voluntad popular y los derechos humanos; y el ejercicio conjunto de estos derechos fundamentales hace posible el libre juego democrático.

La Comisión IDH reconoce que en distintas circunstancias las protestas interrumpen y afectan el normal desarrollo de otras actividades, pero esa situación no vuelve per se ilegítimas a estas formas de expresión. La protesta tiene como una de sus funciones canalizar y amplificar las demandas, aspiraciones y reclamos de grupos de la población, entre ellos, los sectores que por su situación de exclusión o vulnerabilidad no acceden con facilidad a los medios de comunicación y a las institucionales de mediación tradicionales.

El sistema interamericano busca contribuir al mejor entendimiento de las obligaciones estatales dirigidas a garantizar, proteger y facilitar las protestas y manifestaciones públicas, así como los estándares que deben enmarcar el uso progresivo ─y como último recurso─ de la fuerza en contextos de protesta. Y subraya que los manifestantes tienen la libertad de elegir la modalidad, forma, lugar y mensaje para llevar a cabo la protesta pacífica, y los Estados la obligación de gestionar el conflicto social desde la perspectiva del diálogo.

En las sociedades democráticas, las personas y la población en general, se organizan y expresan sus demandas de formas distintas y por medio de estrategias que varían de la denuncia a la presión directa, y de formas más institucionales. La sociedad civil organizada, asociaciones de vecinos, entidades religiosas, centros de enseñanza, institutos de investigación; los sindicatos y asociaciones profesionales; los partidos políticos y los movimientos sociales viabilizan estos procesos de reivindicación y expresión, en el marco de sus estrategias para la promoción de sus ideas e intereses o de defensa o promoción de derechos.

Las protestas y manifestaciones se encuentran asociadas a concentraciones o marchas en espacios públicos, y pueden adoptar distintas formas y modalidades como lo han reconocido los distintos sistemas internacionales de protección de derechos humanos. En su informe de 2006 sobre la situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Américas, la Comisión IDH consideró las modalidades tradicionales de protesta, pero también hizo especial mención a los cortes de ruta, los cacerolazos y las vigilias, así como a desfiles, congresos o eventos deportivos, culturales, artísticos, etc.[3].

Los Relatores de Naciones Unidas también incluyeron en sus informes a las demostraciones, huelgas, sentadas y ocupaciones pacíficas, como parte del ejercicio de los derechos de asamblea y reunión pacífica. Las altas cortes nacionales e internacionales han interpretado que el derecho de reunión pacífica y sin armas no debe interpretarse de forma restrictiva, dado que constituye un elemento fundamental de la democracia.

Sin embargo, algunas de estas protestas responden a un repertorio que varía y se renueva en el marco de distintas condiciones y contextos, tanto en el espacio urbano como en el rural, así como en el ejercicio que realizan los grupos de mayor vulnerabilidad. Pero en todo caso requiere que las respuestas de los Estados a las diversas modalidades se encuentren enmarcadas en el diálogo y las garantías para el ejercicio de los derechos vinculados a las mismas.

En todo caso cualquiera sea la modalidad de la protesta, los instrumentos interamericanos establecen que el derecho de reunión debe ejercerse de manera pacífica y sin armas. En el mismo sentido, los Estados tienen el deber de adoptar las medidas necesarias para evitar actos de violencia, garantizar la seguridad de las personas y el orden público. Y cuando tengan que hacer uso de la fuerza, la policía debe adoptar medidas proporcionales al logro de estos objetivos y no obstaculizar de manera arbitraria el ejercicio de los derechos en juego en las protestas.

La protesta juega un papel fundamental en el desarrollo y el fortalecimiento de los sistemas democráticos, se encuentra protegida por los instrumentos interamericanos en materia de derechos humanos y juega un rol fundamental para viabilizar la participación ciudadana en las elecciones; además, contribuye al disfrute de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales[4].

2. Derechos involucrados [arriba] 

En el sistema interamericano se ha reconocido la relación existente entre los derechos políticos, la libertad de expresión, el derecho de reunión y la libertad de asociación, derechos que hacen posible el juego democrático,[5] y son los siguientes:

2.1 El derecho a la libertad de expresión

Este derecho está consagrado en el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La libertad de expresión se inserta en el orden público primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse.[6] En este sentido, el derecho a manifestarse está protegido por el derecho a la libertad de expresión.

La Constitución boliviana vigente (artículo 106) proclama que el Estado garantiza a las bolivianas y los bolivianos el derecho a la libertad de expresión, de opinión y de información, a la rectificación y a la réplica y el derecho a emitir libremente las ideas por cualquier medio de difusión, sin censura previa. En estos términos el constituyente ha reconocido este derecho fundamental del que gozan por igual todos los ciuda­danos y que les protege frente a cualquier injerencia de los poderes públicos que no esté apoyada en la Ley, e incluso frente a la propia Ley en cuanto ésta intente fijar otros límites que los que la propia Constitución admite.

La libertad de expresión, opinión e información es un derecho fundamental e inalienable, inherente a todas las personas y constituye además un requisito indispensable para la existencia de una sociedad democrática. La necesidad de tutelar este derecho se debe a que es un valor esencial e imprescindible para la vida en sociedad, que si se pierde se pone en peligro la vigencia de los otros principios fundamentales del Estado Constitucional de Derecho: sin libertad de expresión, no hay democracia.

La libertad de expresión –conocida primero como libertad de prensa– es un derecho esencial reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 19), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 13), la Resolución 104 adoptada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 19.1.2), entre otros.

Todas estas Declaraciones, Pactos y Convenios han consolidado una doctrina nacional e Internacional sólida, de modo que se puede afirmar que la libertad de expresión, de opinión e información en sentido amplio, consagra el derecho de toda persona a emitir pensamientos, juicios valorativos, ideas y concepciones, así como buscar, investigar, recibir, difundir el conocimiento de hechos, datos o situaciones determinadas de relevancia pública, de cualquier forma (oral, escrita, artística, etc.) y por cualquier medio (prensa, radio, televisión, computación, fax, internet, satélite, etc.). Tal ejercicio de la libertad está sujeto a responsabilidades fijadas previamente por la ley y destinadas al respeto de la reputación de los demás o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la moral pública.

Para el Tribunal Constitucional[7] español, este derecho garantiza el mantenimiento de una comunicación pública libre, sin la cual que­darían vaciados de contenido real otros derechos que la Constitución consagra, reducidas a formas hueras las instituciones representativas y absolutamente falseado el principio de legitimidad democrática que es la base de toda nuestra ordenación jurídico-política.

Estas libertades presentan la naturaleza propia de los derechos de libertad frente al poder, esto es, no exigen con carácter general más que la pura y simple abstención por parte del Estado. Dicho de otro modo, no pueden convertirse para quienes hacen profesión de la comunicación y de información en un derecho de prestación que los legitime para exigir de los poderes públicos la creación o el mantenimiento de medios de comunicación a través de los cuales puedan comunicar información.

2.2 Los derechos de reunión y asociación

La protesta social también encuentra protección en el derecho de reunión consagrado en el Artículo XXI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y el artículo 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El derecho de reunión protege la congregación pacifica, intencional y temporal de personas en un determinado espacio para el logro de un objetivo común, incluida la protesta.[8] Como tal, es indispensable para la expresión colectiva de las opiniones y puntos de vista de las personas. El ejercicio del derecho de reunión tiene una importancia esencial para la consolidación de la vida democrática de las sociedades y por tanto, reviste un interés social imperativo[9].

Esta manifestación suele ser un importante medio de acción y de prosecución de objetivos legítimos por parte de organizaciones y colectivos, y como tal también puede encontrarse protegida por el derecho a la libertad de asociación, previsto en el artículo XXII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y el artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Protección que, por otra parte, tiene dimensiones específicas, como los derechos sindicales y el derecho a la huelga.

El Consejo de Derechos Humanos ya ha reconocido el vínculo entre la libertad de asociación y la protesta al expresar que “otros derechos que pueden ser aplicables en caso de protestas pacíficas incluyen, por ejemplo, el derecho a la libertad de asociación”. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la libertad de asociación “presupone el derecho de reunión y se caracteriza por habilitar a las personas para crear o participar en entidades u organizaciones con el objeto de actuar colectivamente para la consecución de los más diversos fines, siempre y cuando éstos sean legítimos”.[10] Esto implica el derecho a agruparse con la finalidad de buscar la realización común de un fin lícito, sin presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar dicha finalidad.

La Comisión destaca que entre los fines lícitos y legítimos de la libertad de asociación se encuentran las manifestaciones públicas y las protestas sociales. La protección que se concede a la libertad de asociación se extiende durante toda la vida de la asociación e incluye posibilitar el ejercicio de los fines para los cuales se constituyó. Esa protección puede abarcar asociaciones que no cuenten con el respaldo de una estructura institucional o jurídica formal. Es pertinente observar que las organizaciones formales que conforman nuestras sociedades democráticas pluralistas surgen, en su mayoría, mediante procesos graduales de institucionalización.

La Constitución boliviana (artículo 21.4) reconoce, entre los derechos civiles y políticos, “a la libertad de reunión y asociación, en forma pública o privada, con fines lícitos”. Estos derechos tienen una clara proyección política; constituyen un instrumento necesario para aglutinar y canalizar la participación de los ciudadanos en la conformación de los poderes públicos.

2.3 Derecho a la huelga

El derecho a la libertad de asociación tiene dimensiones específicas cuando se trata de determinados grupos y colectivos o formas específicas de protesta. Un ejemplo de ello son los sindicatos y la huelga, respectivamente. En este campo la asociación está especialmente protegida por el artículo 8 del Protocolo Adicional a la Convención Americana en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales - “Protocolo de San Salvador”. El derecho de libertad de asociación sindical consiste en la facultad de constituir organizaciones sindicales y poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las autoridades públicas que limite o entorpezca el ejercicio del respectivo derecho.

El derecho a la huelga es una de las expresiones de este derecho, y ha sido considerada una de las formas más comunes de ejercicio del derecho a la protesta. En el mismo sentido debe interpretarse la protección específica de la que gozan las formas de asociación y organización de los pueblos indígenas conforme las Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, y sus formas de manifestación y protesta cuando ellas están relacionadas con derechos especialmente protegidos como por ejemplo su identidad cultural y sus tierras.

La Constitución boliviana (artículo 53) garantiza el derecho a la huelga como el ejercicio de la facultad legal de las trabajadoras y los trabajadores de suspender labores para la defensa de sus derechos.

2.4 El derecho a la participación política

La protesta social busca la defensa del derecho a “participar en la dirección de los asuntos públicos”, tanto en los términos de la Carta Democrática Interamericana, como bajo el artículo 23 de la Convención Americana. El Consejo de Derechos Humanos ha sostenido que otros derechos pueden ser aplicables en caso de protestas pacíficas a formar parte en asuntos públicos[11].

La Constitución (arts. 26-28) establece que todos los ciudadanos tienen el derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, de manera individual o colectiva y sólo se pueden suspender sus derechos políticos: 1) Por tomar armas y prestar servicio en fuerzas armadas enemigas en tiempos de guerra; 2) Por defraudación de recursos públicos; 3) Por traición a la patria, en todos los casos previa sentencia condenatoria ejecutoriada.

El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, consagra los derechos políticos de: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegido en elecciones periódicamente y auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y c) Tener acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas de su país.

La Carta de la Organización de los Estados Americanos establece que son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.

La Ley del Régimen Electoral aclara, en efecto, que el ejercicio de la democracia representativa se fundamenta en los principios de soberanía popular, sufragio universal, igualdad, equivalencia, representación política, pluralismo político y toma de decisiones de la mayoría, respetando a las minorías. Lo cierto es que, como sostienen los autores Bilbao, Rey y Vidal,[12] la democracia consagra límites que pueden sintetizarse en la garantía de los derechos de las minorías, de modo que el criterio más fiable para comprobar si un país es o no libre es el grado de seguridad de que gozan las minorías que están en la oposición a la hora de mostrarse y ejercer sus derechos políticos y de fiscalización del poder.

Los derechos políticos a la participación comprenden: 1) La organización con fines de participación política (conformación de partidos políticos); 2) El sufragio se ejerce a partir de los dieciocho años cumplidos; 3) Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se ejercen, según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano Electoral; 4) La elección, designación y nominación directa de los representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos; 5) La fiscalización de los actos de la función pública.

2.5 Otros derechos

Las protestas sociales pueden abarcar otros derechos específicos vinculados a los grupos, actores o intereses involucrados, como la igualdad de género en los movimientos de mujeres, o derechos que protegen a los migrantes, a los niños, niñas y adolescentes, o pueblos indígenas.[13] La protesta también ha sido una herramienta fundamental en la región para que distintos grupos de la población expresen su identidad y reclamen contra la intolerancia y la discriminación, como las poblaciones afrodescendientes.

3. Restricciones a las protestas [arriba] 

En general los Estados han tenido respuestas desproporcionadas frente a las protestas, como si se trataran de una amenaza para la estabilidad del gobierno.[14] Aquí la falta de cumplimiento de las obligaciones de respeto y de garante frente a los derechos involucrados en la protesta

"ha derivado en hechos de violencia generalizada en los que no sólo se afecta seriamente el ejercicio de este derecho, sino que también se vulneran los derechos a la vida, la integridad física, la libertad y la seguridad personal de las personas que participan en las manifestaciones de protesta social”.

Los Estados están obligados a garantizar y facilitar no solo el ejercicio de los derechos humanos sino igualmente de remover los obstáculos que impiden su disfrute. La Corte Interamericana se ha pronunciado respecto a que la seguridad ciudadana no puede basarse en un paradigma de uso de la fuerza que apunte a tratar a la población civil como el enemigo, sino que debe consistir en la protección y control de los civiles que participan de las manifestaciones.

La obligación de respetar los derechos y libertades reconocidos en la Convención Americana, en su artículo 1.1, implica el deber de los Estados parte de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.

El artículo 2 de la Convención establece el deber de los Estados de “adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas y de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. Este deber

“implica la adopción de medidas en dos vertientes: por una parte, la supresión de normas y prácticas de cualquier naturaleza que violen las garantías previstas en la Convención, y por la otra, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la observancia de dichas garantías”.

Sin embargo, la libertad de reunión pacífica, de expresión, de asociación y de participación no son derechos absolutos, se pueden restringir o limitar siempre y cuando se cumplan unos determinados requisitos. La protesta debe ser considerada la regla general, y sus limitaciones debe ser la excepción. La protección de los derechos y libertades de otros no deben ser empleados como una mera excusa para restringir las protestas pacíficas. Estos derechos se ejercen de modo interdependiente durante una manifestación o protesta. La posibilidad de manifestarse pública y pacíficamente es una de las maneras más accesibles de ejercer el derecho a la libertad de expresión, por medio de la cual se puede reclamar la protección de otros derechos.

Un análisis integral de los estándares relativos a las restricciones de los principales derechos involucrados ─la libertad de expresión, el derecho de reunión y la libertad de asociación─ permite identificar elementos comunes en la aplicación del "test” de tres partes para evaluar las restricciones a las manifestaciones y protestas. En primer lugar, toda limitación debe estar prevista en ley. En segundo lugar, debe buscar garantizar los objetivos legítimos expresamente previstos en la Convención Americana. En tercer lugar, las restricciones deben ser necesarias en una sociedad democrática, criterio del que se derivan también los estándares sobre proporcionalidad. La autoridad que imponga las limitaciones a una manifestación pública deberá demostrar que estas condiciones se han cumplido y todas ellas deben ser respetadas simultáneamente para que las limitaciones impuestas a la protesta social sean legítimas de acuerdo a la Convención Americana, y el ordenamiento jurídico boliviano.

Las restricciones deben estar previstas en la ley en forma previa y de manera expresa, taxativa, precisa y clara, tanto en el sentido formal como material. La palabra leyes en el artículo 30 de la Convención significa norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados parte para la formación de las leyes. Las leyes que establecen las limitaciones a las protestas sociales deben estar redactadas en los términos más claros y precisos posibles, ya que el marco legal que regula la libertad de expresión debe proveer seguridad jurídica a los ciudadanos.

Las limitaciones a las protestas sociales deben estar orientadas al logro de los objetivos legítimos autorizados por la Convención Americana. El artículo 15 establece que las restricciones se pueden imponer “en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral pública o los derechos o libertades de los demás”. Los mismos condicionantes sustantivos determina el artículo 16.2 para que sea legítima una restricción a la libertad de asociación. El artículo 13.2, a su vez, determina que las restricciones, adoptadas para el ejercicio de la libertad de expresión son legítimas únicamente si buscan asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; o (ii) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Las limitaciones impuestas deben perseguir el logro de alguno de los objetivos imperiosos establecidos taxativamente en la Convención Americana y ser necesarias para lograr intereses públicos imperativos que, por su importancia en casos concretos, preponderen claramente sobre la necesidad social del pleno goce de este derecho. La CIDH ha sostenido que los Estados no son libres para interpretar de cualquier forma el contenido de estos objetivos para efectos de justificar una limitación en casos concretos.

Las excepciones como “seguridad del Estado”, “seguridad pública”, “orden público” y “protección de los derechos de los demás” deben ser definidas e interpretadas de conformidad con el marco jurídico interamericano. La Corte Interamericana ha definido el “orden público” como “las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios”. La noción de “orden público” no puede ser invocada para suprimir un derecho garantizado por la Convención Americana, desnaturalizarlo o privarlo de contenido real.

Las limitaciones a la protesta social deben ser necesarias en una sociedad democrática para el logro de los fines imperiosos que persiguen y estrictamente proporcionadas a la finalidad que buscan. El adjetivo “necesarias” no equivale a “útil”, “razonable” u “oportuna”. Para que la restricción sea legítima, debe establecerse claramente la necesidad social cierta e imperiosa de efectuar la limitación, es decir, que tal objetivo legítimo e imperativo no pueda alcanzarse razonablemente por un medio menos restrictivo de los derechos humanos involucrados.

El requisito de “necesidad” también implica que las restricciones a los derechos no deben ir más allá de lo estrictamente indispensable, de forma que se garantice el pleno ejercicio y alcance de estos. Este requisito sugiere que se seleccione el medio menos gravoso disponible para proteger los bienes jurídicos fundamentales (protegidos) de los ataques más graves que los dañen o pongan en peligro, pues lo contrario llevaría al ejercicio abusivo del poder del Estado.

Es propio del funcionamiento de una sociedad democrática que el Estado deba desarrollar permanentemente una tarea de ponderación entre derechos e intereses legítimos enfrentados o contrapuestos. Y esta ponderación, bajo el requisito de necesidad ─entendido como necesidad social imperiosa─, implica que en algunas ocasiones el ejercicio del derecho de reunión puede distorsionar la rutina de funcionamiento cotidiano, especialmente en las grandes concentraciones urbanas, e inclusive generar molestias o afectar el ejercicio de otros derechos que merecen la protección y garantía estatal, como el derecho a la libre circulación. Sin embargo, este tipo de alteraciones son parte de la mecánica de una sociedad plural, donde conviven intereses diversos, muchas veces contradictorios y que deben encontrar los espacios y canales mediante los cuales expresarse[15].

Las restricciones deben además ser estrictamente “proporcionales” al fin legítimo que las justifica, y ajustarse estrechamente al logro de ese objetivo, interfiriendo en la menor medida posible con el ejercicio legítimo de tal derecho. Para determinar la estricta proporcionalidad de la medida de limitación, ha de determinarse si el sacrificio que ella conlleva para los derechos vinculados en los contextos de protesta social resulta exagerado o desmedido frente a las ventajas que mediante ella se obtienen. Para establecer la proporcionalidad de una restricción al derecho a la libertad de expresión con el objetivo de preservar otros derechos, se deben evaluar las circunstancias del caso, por ejemplo: (i) el grado de afectación del derecho contrario –grave, intermedia, moderada–; (ii) la importancia de satisfacer el derecho contrario; y (iii) si la satisfacción del derecho contrario justifica la restricción de la libertad de expresión.

En el marco del principio de proporcionalidad también es recomendable incluir la consideración del sub-principio de estricta adecuación, esto es, para que la limitación a la protesta se lleve adelante a través de un instrumento o medio idóneo o adecuado para cumplir con la finalidad que se busca, debe tratarse de una medida efectivamente conducente para obtener los objetivos legítimos e imperiosos que mediante ella se persiguen. Una aplicación de este principio implica que los Estados deben evitar medidas generalizadas e indiscriminadas para restringir la protesta.

Finalmente, el hecho de que en las manifestaciones y protestas se encuentra involucrado el derecho a la libertad de expresión, tanto por el modo en que ocurren, como por el contenido que expresan, en muchos casos pueden traducirse en formas de discursos especialmente protegidos, cuya robustez acompaña el desarrollo y fortalecimiento de la convivencia democrática. La Corte Interamericana ha sostenido que las garantías de la libertad de expresión, contenidas en la Convención Americana, fueron diseñadas para ser las más generosas y para reducir al mínimum las restricciones a la libre circulación de las ideas.

4. Obligación de respetar las protestas [arriba] 

El Estado tiene la obligación general no solo de respetar el derecho a la protesta social sino también la obligación de asegurar y promover condiciones, según los estándares interamericanos, para concretar el derecho a participar en manifestaciones y protestas que son[16]:

4.1 Derecho a participar en protesta sin autorización previa

Las protestas sociales no deben sujetarse a una autorización por parte de las autoridades ni a requisitos excesivos que dificulten su realización. Los requisitos jurídicos que sientan una base para que una reunión o manifestación sea prohibida o limitada como, por ejemplo, a través de la exigencia de un permiso previo, no son compatibles con el derecho de reunión ni con el ejercicio de la libertad de expresión. La CIDH sostuvo en su informe sobre “Criminalización de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos” que la exigencia de una notificación previa no debe ser confundida con la exigencia de un permiso previo otorgado discrecionalmente, el cual, aun cuando se trate de espacios públicos, no debe estar previsto en la normativa ni en la práctica de las autoridades administrativas[17].

El Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación de Naciones Unidas ha sido enfático al establecer que

“considera que el ejercicio de las libertades fundamentales no debe supeditarse a la obtención de una autorización previa de las autoridades (…), a lo sumo, debe aplicarse un procedimiento de notificación previa que obedezca a la necesidad de que las autoridades del Estado faciliten el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica y tomen medidas para proteger la seguridad y el orden públicos y los derechos y libertades de los demás”.

A su vez, la existencia de mecanismos que requieran a los manifestantes notificar con antelación a las autoridades el lugar, la fecha y los horarios de la protesta solo es compatible con el artículo 13 de la CADH cuando los Estados lo requieren para poder adoptar medidas para proteger a los manifestantes y propender así al desarrollo de la protesta social.

Por cierto, cuando los procedimientos de notificación son muy burocráticos o intervienen de manera innecesaria o desproporcional en la definición del lugar, horario y forma de una protesta, tienen un efecto disuasivo sobre su ejercicio. El requerimiento de una notificación previa debería solicitarse únicamente para grandes reuniones o actos que pudieran provocar interrupciones del tránsito a los efectos de facilitar su realización y proteger a los manifestantes de la protesta.

En ningún caso la falta de notificación previa de los organizadores a las autoridades debe motivar la disolución de la reunión, ni la imposición a sus organizadores, líderes o sus asociaciones de sanciones penales o administrativas como el pago de multas o la privación de libertad. Bajo esta misma hermenéutica, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sostuvo que constituye una restricción desproporcionada a la libertad de reunión pacífica la disolución de una manifestación pacífica por no haberse cumplido con la exigencia de realizar una notificación previa[18].

Las reuniones espontáneas deberían estar exentas del requisito de notificación y las fuerzas y cuerpos de seguridad deberían, en la medida de lo posible, proteger y facilitar las reuniones espontáneas como harían con cualquier otra reunión. La imposibilidad de identificar a los organizadores de una manifestación no puede habilitar la prohibición, disolución o represión de una manifestación. La modificación espontánea del trayecto de una marcha no exime de la obligación que tiene el Estado de facilitar la protesta y proteger a los manifestantes y a los terceros presentes.

El procedimiento de notificación, por otra parte, no puede considerarse un compromiso vinculante de los organizadores respecto de la hora, lugar y forma de una protesta. Tampoco debe servir de base para la imposición de sanciones por actos cometidos por terceros a las personas u organizaciones que hayan asumido las funciones de difusión, organización o interlocución con el Estado respecto de una protesta.

4.2 Derecho a elegir el contenido y mensaje de la protesta

La libertad de expresión debe garantizar no sólo la difusión de ideas e informaciones recibidas favorablemente o consideradas inofensivas o indiferentes, sino también las que chocan, inquietan, resultan ingratas o perturban al Estado o a cualquier sector de la población por el tipo de reclamo que involucran. Esta cobertura de todo discurso expresivo se explica por la obligación primaria de neutralidad del Estado ante los contenidos y, como consecuencia, por la necesidad de garantizar que, en principio, no existan personas, grupos, ideas o medios de expresión excluidos a priori del debate público.

El artículo 13 de la Convención Americana comprende el derecho de las personas a expresar su orientación sexual e identidad de género, y que este tipo de expresión goza de un nivel especial de protección bajo los instrumentos interamericanos, en tanto se relaciona con un elemento integral de la identidad y la dignidad personal. Del mismo modo, la CIDH ha destacado la importancia de la libertad de expresión para proteger los derechos de las mujeres a una vida libre de violencia.

El artículo 13.5 de la Convención Americana dispone expresamente que,

“[e]estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional”.

La incitación directa y pública al genocidio está proscrita tanto a nivel del derecho internacional convencional ─por el artículo III (c) de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio─ como del derecho internacional consuetudinario.

Estas restricciones deben tener como presupuesto la prueba actual, cierta, objetiva y contundente de que la persona no estaba simplemente manifestando una opinión (por dura, injusta o perturbadora que ésta sea), sino que tenía la clara intención de promover la violencia ilegal o cualquier otra acción similar contra las personas LGBTI, así como la capacidad de lograr este objetivo y que ello signifique un verdadero riesgo de daños contra las personas que pertenecen a estos grupos.

En el caso de la protesta, la promoción del odio nacional, racial o religioso, la apología de la discriminación, la hostilidad o la violencia no deben ser entendidos exclusivamente a nivel discursivo. La protesta implica una reunión de personas que se realiza en un determinado espacio y tiempo, en interacción directa con otras personas allí presentes. Eso implica una posibilidad de amenaza a la integridad física o psicológica, o el ejercicio de derechos por parte de terceros en función del lugar, horario o la forma elegidos para la protesta.

4.3 Derecho a escoger el tiempo y lugar de la protesta

Las restricciones a la hora, el lugar o la forma de una protesta deben ser excepcionales, definidas caso a caso y justificadas sobre la base de la protección de las personas. Toda injerencia estatal respecto del horario y lugar de una manifestación debería cumplir los criterios de necesidad y la proporcionalidad en una sociedad democrática. Las protestas son indispensables para la consolidación democrática y, por lo tanto, constituyen un uso tan legítimo del espacio público como cualquier otro. De esa manera, no pueden suprimirse como forma de garantizar otros usos más rutinarios de estos espacios, como la actividad comercial o la circulación de personas y vehículos. Las calles y plazas son lugares privilegiados para la expresión pública.

Las autoridades deben facilitar la celebración de reuniones, protestas sociales o manifestaciones públicas, garantizándose que puedan ser llevadas adelante, vistas y oídas por el público destinatario en el espacio elegido por los convocantes, para que llegue el mensaje que los organizadores y los participantes desean difundir. El derecho de manifestarse y protestar incluye el derecho de elegir el tiempo, lugar y modo de hacerlo.

El Relator Especial sobre el derecho a la libertad de reunión pacífica y de asociación de las Naciones Unidas, consideró que “los Estados tienen la obligación de mantener el orden público, pero las restricciones a la reunión pacífica en relación con su ‘hora, lugar y forma’ deben ajustarse a los estrictos criterios de necesidad y proporcionalidad”. En este sentido, las leyes sobre la libertad de reunión deben evitar prohibiciones generales con respecto a la hora y el lugar de celebración de reuniones. Es igualmente improcedente la imposición general a los organizadores de una protesta, ya sea de manera formal o informal, de la obligación de negociar la hora y el lugar de la reunión con las autoridades.

La elección del lugar de realización de la protesta constituye un componente sustancial de lo que se pretende comunicar y resulta importante para los manifestantes. Las restricciones sobre los lugares donde se puedan realizar protestas sociales inciden negativamente en la transmisión del mensaje que se pretende enviar a sus destinatarios. La notificación de la manifestación no puede permitir a las autoridades imponer de manera arbitraria fechas, horarios o lugares para manifestar o protestar, prohibiendo toda manifestación que no cumpla con estas determinaciones.

Si una protesta o manifestación busca emitir un mensaje específico para una persona, grupo u organización, ésta debe poder realizarse, en principio, en un lugar y horario que permita la difusión visual y sonora del mensaje, de acuerdo al principio conocido como sight and sound. Con relación al lugar donde se realizan manifestaciones públicas, se ha alertado sobre la práctica mediante la cual las autoridades autorizan a celebrar manifestaciones, pero solamente en las afueras de la ciudad o en una plaza específica, donde queda silenciada su repercusión. Tal como ha decidido la Corte Europea de Derechos Humanos, dichas restricciones son desproporcionales e injustificadas porque afectan el objetivo mismo de las protestas.

La Corte Europea de Derechos Humanos ha considerado, asimismo, que la prohibición de una manifestación pública por el solo hecho de que hay otro evento público previsto para ocurrir en el mismo lugar y horario, sin un indicativo claro de que los eventos no pueden ser administrados de forma apropiada por parte de las fuerzas de seguridad, interfiere de manera desproporcional en el derecho de reunión.[19] Las tensiones entre grupos opositores no pueden emplearse como única justificación para prohibir las manifestaciones, pues sería desproporcionado privarle a la sociedad de la oportunidad de escuchar opiniones diferentes.

Tampoco las contramanifestaciones pueden interferir con el ejercicio del derecho de terceros de reunirse. Las personas deben poder llevar su manifestación a cabo sin temor a ser sometidas a la violencia por sus oponentes, dado que este temor podría disuadir la expresión de determinadas opiniones o perspectivas sobre temas que afectan a una comunidad.

La Comisión ha destacado que en caso de considerar que circunstancias relacionadas con el tiempo, modo o espacio constituyen un peligro para quienes protestan o para terceros, las autoridades deben motivar su decisión con el objetivo de buscar una mejor alternativa. En el supuesto en el que la autoridad decida que es pertinente modificar las circunstancias de tiempo y lugar, es necesario que se brinde un recurso adecuado y efectivo para controvertir esta decisión, y sea resuelto por una autoridad diferente de la que la emitió. El procedimiento de revisión de decisiones que prohíban una protesta debe establecerse de una manera que garantice que la decisión se tome antes de la fecha planificada de la protesta. Considerando que puede haber un plazo corto, esto puede lograrse por medio de medidas provisorias.

4.4 El “ejercicio pacífico y sin armas” de las protestas

El derecho de reunión tiene como requisito el de ejercerse de manera pacífica y sin armas, de modo que los Estados tienen el deber de adoptar las medidas necesarias para evitar actos de violencia, garantizar la seguridad de las personas ─incluidos los manifestantes─ y mantener el orden público. El accionar violento de manifestantes o de terceros que pongan en riesgo la vida o la integridad física de personas que participan o no de la protesta, obliga al Estado a realizar las acciones proporcionadas para prevenir y evitar estos hechos, limitando este derecho a los autores de los hechos de violencia. No obstante, cuando algunos individuos cometen actos de violencia en el contexto de una protesta estos deben ser individualizados, pero los demás manifestantes conservan su derecho a la reunión pacífica.

En todo caso, el uso de la fuerza en el contexto de protestas debe entenderse como “un recurso último que, limitado cualitativa y cuantitativamente, pretende impedir un hecho de mayor gravedad que el que provoca la reacción estatal". Dentro de ese marco caracterizado por la excepcionalidad, tanto la Comisión como la Corte IDH, han coincidido en que, para que el uso de la fuerza se encuentre justificado, se deberán satisfacer los principios de legalidad, absoluta necesidad y proporcionalidad.

Sin embargo, ante una posible colisión entre el derecho de tránsito, por ejemplo, y el derecho de reunión, corresponde tener en cuenta que el derecho a la libertad de expresión no es un derecho más sino uno de los primeros y más importantes fundamentos de toda la estructura democrática: el socavamiento de la libertad de expresión afecta directamente al nervio principal del sistema democrático.

Es muy común la utilización de bandanas, máscaras, capuchas, gorras, mochilas y otros tipos de vestimenta y accesorios en las manifestaciones públicas. Estos elementos no pueden considerarse señales suficientes de amenaza de uso de la violencia, ni ser usados como causales de dispersión, detención o represión de manifestantes. En democracia, los Estados deben actuar sobre la base de la licitud de las protestas o manifestaciones públicas y bajo el supuesto de que no constituyen una amenaza al orden público. Esto implica un enfoque centrado en el fortalecimiento de la participación política y la construcción de mayores niveles de participación ciudadana.

La protesta social puede manifestarse de muy diversas formas como cortes de ruta, cacerolazos, vigilias. Las condiciones en las que se presentan muchas de estas manifestaciones son complejas y requieren por parte de las autoridades respuestas adecuadas en materia de respeto y garantía de los derechos humanos.

A modo de conclusiones [arriba] 

Con lo brevemente expuesto, se pueden hacer las siguientes conclusiones:

La protesta social es un derecho humano garantizado por la Constitución boliviana, y la Convención Americana de Derechos Humanos, entre otros instrumentos internacionales.

- Los Estados deben asegurar el disfrute de los derechos a la libertad de expresión, reunión y asociación a todas las personas sin necesidad de autorización.

- Los manifestantes no deben ser criminalizados, ni objeto de amenazas, hostigamiento, violencia, persecución o represalias por participar en protestas.

- Las fuerzas de seguridad deben tener como prioridad la defensa de la vida y la integridad de las personas, absteniéndose de aplicar a los manifestantes tratos crueles, inhumanos o degradantes, privarlos de su libertad arbitrariamente, o de violar sus derechos en cualquier otra forma.

- Los Estados deben investigar, identificar y sancionar a los responsables de ataques, violencia, amenazas, hostigamiento y uso abusivo de la fuerza en el contexto de protestas.

Bibliografía [arriba] 

- BILBAO, Juan María, REY, Fernando y VIDAL, José Miguel,

- Lecciones de Derecho Constitucional I, 3° edición, Pamplona, Ed. Thomson Reuters, 2014.
FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y PELAYO MÖLLER, Carlos María,

- Parte I – Deberes de los Estados y Derechos Protegidos, en AAVV Convención Americana sobre Derechos Humanos, Konrad Adenauer Stitfung, La Paz, Ed. Plural Editores, 2014.
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- Notas sobre el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en AAVV La Jurisdicción Constitucional en Iberoamérica, García Belaunde, D. - Fernández Segado, F. (Coordinadores), Madrid, Ed. Dykinson, 1997.
HERRERA ÁÑEZ, William,

- Derecho Constitucional Boliviano, Cochabamba, Ed. Kipus, 2019.
PROTESTA Y DERECHOS HUMANOS,

- Estándares sobre los derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que debe guiar la respuesta estatal, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Edison Lanza, Relator Especial para la Libertad de Expresión, 2019.

Notas [arriba] 

[1] Doctor en Derecho por la Universidad de Valencia, España, especialista en Derechos Fundamentales; profesor titular de la Universidad “Gabriel René Moreno”, autor de varios libros, ex juez y Fiscal Departamental de Santa Cruz, ex asesor de varias instituciones públicas y privadas, miembro fundador y ex Presidente de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales (ABEC).
[2] PROTESTA Y DERECHOS HUMANOS, Estándares sobre los derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que debe guiar la respuesta estatal, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Edison Lanza, Relator Especial para la Libertad de Expresión, 2019, págs. 1-2. 
[3] CIDH, Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Américas, 2006. 
[4] Consejo de Derechos Humanos, La promoción y protección de los derechos humanos en el contexto de las manifestaciones pacíficas, 24 de marzo de 2014, A/HRC/25/L.20; Consejo de Derechos Humanos, La promoción y protección de los derechos humanos en el contexto de las manifestaciones públicas, 11 de abril de 2014, A/HRC/RES/25/38. En el mismo sentido se han pronunciado el Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación y el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias acerca de la gestión adecuada de las manifestaciones, quienes han destacado que las manifestaciones “desempeñan un papel esencial en la participación pública, pues permiten exigir cuentas a los gobiernos y expresar la voluntad del pueblo como parte de los procesos democráticos”. Consejo de Derechos Humanos, Informe conjunto del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación y el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias acerca de la gestión adecuada de las manifestaciones, A/HRC/31/66, 4 de febrero de 2016, párr. 5.
[5]Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso López Lone y Otros vs. Honduras. Sentencia de 5 de octubre de 2015. (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 160. 
[6] CIDH, Informe Anual 2005, Volumen III, Informe de la Relatoría para la Libertad de Expresión, 27 de febrero de 2006, OEA/Ser.L/V/II.124 Doc. 7, Capítulo V, “Las Manifestaciones Públicas como Ejercicio de la Libertad de Expresión y la Libertad de Reunión”.
[7] Sentencia 6/1981, de 16 de marzo.
[8] PROTESTA Y DERECHOS HUMANOS, Estándares sobre los derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que debe guiar la respuesta estatal, Relatoría Especial…Ob. Cit. párrs. 10-20.
[9] CIDH, segundo informe sobre la situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las Américas, 31 de diciembre de 2011, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 66, párrs. 128-129.
[10] Caso Escher y Otros vs. Brasil, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009, párr. 169.
[11]Consejo de Derechos Humanos, Medidas efectivas y mejores prácticas para asegurar la promoción y protección de   los derechos humanos en el contexto de las protestas pacíficas, Informe de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, 21 de enero de 2013, A/HRC/22/28, párr. 4. En el mismo sentido el Consejo de Derechos Humanos expresa “Reconociendo también que la participación en manifestaciones pacíficas puede ser una forma importante de ejercer el derecho a la libertad de reunión pacífica, de expresión y de asociación, y el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos” y “Consciente de que las manifestaciones pacíficas pueden aportar una contribución positiva al desarrollo, el fortalecimiento y la efectividad de los sistemas democráticos y a los procesos democráticos, en particular las elecciones y los referendos. Considerandos de la Resolución aprobada por el Consejo de Derechos Humanos 25/38. La promoción y protección de los derechos humanos en el contexto de las manifestaciones pacíficas. A/HRC/RES/25/38. 11 de abril de 2014.
[12] BILBAO, Juan María, REY, Fernando y VIDAL, José Miguel: Lecciones de Derecho Constitucional I, 3° edición, Pamplona, Ed. Thomson Reuters, 2014, pág. 422.
[13] PROTESTA Y DERECHOS HUMANOS, Estándares sobre los derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que debe guiar la respuesta estatal, Relatoría Especial…Ob. Cit. párrs. 25-26.
[14] PROTESTA Y DERECHOS HUMANOS, Estándares sobre los derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que debe guiar la respuesta estatal, Relatoría Especial…Ob. Cit. párrs. 27-42.
[15] CIDH, Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, 31 de diciembre de 2011, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, párr. 198.
[16] PROTESTA Y DERECHOS HUMANOS, Estándares sobre los derechos involucrados en la protesta social y las obligaciones que debe guiar la respuesta estatal, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión…Ob. Cit. págs. 27 y s. 
[17] CIDH, Criminalización de la labor de las defensoras y los defensores de derechos humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 49/15 31 diciembre 2015, párr. 129 y CIDH, Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas, OEA/Ser.L/V/II. Doc. .66, 31 de diciembre de 2011, párr. 137.
[18] TEDH, Bukta y otros c. Hungría, solicitud Nº 25691/04 (2007).
[19] TEDH, Lashmankin y otros Vs. Rusia. Applications 57818/09 y 14 otras. Sentencia de 29 de mayo de 2017, párr. 422.